“土地整治+”新格局
作為農(nóng)村土地制度改革的“三條紅線”之一，“耕地紅線不能破”一直是改革的重要前提。
此次全國耕地保護(hù)會議指出，十八大以來，全國共劃定15.5億畝永久基本農(nóng)田，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.8億畝，新增耕地2400多萬畝，整治后的耕地質(zhì)量平均提高1-2個等級，農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%-20%，新增糧食產(chǎn)能約440億公斤。此外，全國建設(shè)占用耕地1560萬畝，同期補(bǔ)充2259萬畝，實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)有余。
在扶貧和改革優(yōu)化征地制度方面，會議指出，各地完善落實(shí)征地補(bǔ)償政策，普遍做到3-5年調(diào)整提高1次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；搭建了全國征地信息公開共享平臺。5年來，安排貧困地區(qū)土地整治項(xiàng)目5200多個，建設(shè)規(guī)模6100多萬畝，投入資金940億元。
同時，各地探索土地整治多樣化實(shí)施模式，構(gòu)建多元化投資機(jī)制，推動土地整治與多種要素的跨界融合，逐步形成以“土地整治+”為主要方向的新工作格局。對此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂表示，鄉(xiāng)村振興是新農(nóng)村建設(shè)的升級版。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五大總要求中，產(chǎn)業(yè)興旺排在首位，而要達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺的目的，就要進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治、高規(guī)格農(nóng)田建設(shè)的工作，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。此外，村莊的改造、規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施改造也都涉及土地整治問題。
而對當(dāng)前和今后一個時期的工作安排，會議提出，要“以守住耕地紅線和永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以推動落實(shí)中發(fā)4號文件為主線”，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的耕地保護(hù)新格局。
其中的4號文件，是指中央在2017年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，該文件曾劃定耕地保護(hù)的階段性目標(biāo)：到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
會議據(jù)此進(jìn)一步提出了六點(diǎn)具體要求：一是強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，堅(jiān)定守住耕地紅線。二要改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地補(bǔ)償制度。三是持續(xù)推進(jìn)土地整治，助力鄉(xiāng)村振興。四是保障穩(wěn)增長項(xiàng)目用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展。五是深化征地制度改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。六是構(gòu)建智慧耕地管理平臺，推進(jìn)耕地管護(hù)現(xiàn)代化。
值得注意的是，在深化征地改革方面，國土資源部副部長曹衛(wèi)星表示，“征地制度改革試點(diǎn)還有一年多的攻堅(jiān)期，各地要突出重點(diǎn)、補(bǔ)齊短板，并加強(qiáng)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的深度融合，勇于破解重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，確保改革取得預(yù)期效果”。他指出，要及時將可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法提煉上升為制度性安排，為修改完善《土地管理法》和制訂農(nóng)村集體所有土地征收補(bǔ)償安置條例提供實(shí)踐支撐。
跨區(qū)域指標(biāo)流動不斷松綁
在黨的十九大報告輔助讀本上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊在其署名文章《堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》中表示，全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村人口全部脫貧是一個標(biāo)志性指標(biāo)。
今年10月，國土資源部方面在其承辦的扶貧用地政策論壇上指出，扶貧用地政策的幾個主要方面，一是專項(xiàng)用地計(jì)劃政策為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目落地提供保障；二是增減掛鉤政策使“土地變成金”有力助推易地扶貧搬遷；三是土地整治“向耕地要效益”為貧困群眾鋪就脫貧致富新出路；四是農(nóng)村土地制度改革讓貧困群眾更多分享土地增值收益。
這顯然與耕地保護(hù)工作密切關(guān)聯(lián)。其中，指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易被認(rèn)為是促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要途徑。對此，此次會議專門提出，要改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格落實(shí)耕地補(bǔ)償制度。嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，拓寬渠道算大賬，實(shí)行多來源途徑、多資金渠道補(bǔ)充耕地用于占補(bǔ)平衡，規(guī)范指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑。
華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才此前接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道采訪時表示，在貧困地區(qū)試點(diǎn)集體建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，其落實(shí)基礎(chǔ)是增減掛鉤占補(bǔ)平衡制度的建立。開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在一定區(qū)域內(nèi)的流轉(zhuǎn)交易，有利于完善土地市場，搞活農(nóng)村資源，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村資源。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，跨區(qū)域的指標(biāo)流動，在近年來處于不斷松綁的狀態(tài)。
2015年12月， 中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，要利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部發(fā)文允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。今年10月，國土資源部方面則在上述扶貧用地政策論壇上指出，深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在東西部扶貧協(xié)作和對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究院研究員李國祥則表示，從過去經(jīng)驗(yàn)來看，規(guī)范指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑的關(guān)鍵在于用地監(jiān)管和指標(biāo)造價。不管是出讓指標(biāo)地區(qū)的耕地補(bǔ)充，還是受讓指標(biāo)地區(qū)的實(shí)際占地，都需要嚴(yán)格按照指標(biāo)交易規(guī)定的數(shù)量進(jìn)行。過去曾出現(xiàn)過指標(biāo)造假的情況，但隨著技術(shù)水平的提升，現(xiàn)階段推動指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)配，將可以實(shí)現(xiàn)更有力和可靠的監(jiān)管。
